文章來源：國資委政策法規局 發布時間：2003-09-15
抓住機遇 開拓進取
不斷把企業總法律顧問制度試點工作引向深入
中國鐵路工程總公司
中國鐵路工程總公司，簡稱CREC，是集勘測設計、施工安裝、工業制造、科學研究、技術咨詢、工程監理和監管運輸為一體的多功能、國有重點特大型建設集團，修建鐵路占全國鐵路總長的2/3以上。2002年，在“中國企業500強”中排名第27位，在美國《工程新聞記錄》評選的全球最大225家國際承包商中名列第73位。總公司《建立企業總法律顧問制度的實施方案》于2003年1月17日得到國家重點企業總法律顧問制度試點工作小組辦公室的正式批復后，總公司企業總法律顧問制度試點工作進入實施階段。在國家重點企業總法律顧問制度試點小組的正確領導下，在總公司領導的大力支持下，在有關單位的努力下，試點工作有序推進，取得了階段性成果。
一、試點工作基本情況
（一）加強領導，積極推進試點工作。對于開展企業總法律顧問制度試點工作，總公司領導十分重視，專門召開總經理辦公會議，進行研究和部署。2002年12月，在第24次總經理辦公會議上，通過了《中國鐵路工程總公司建立企業總法律顧問制度的實施方案》，并將總公司總法律顧問定位于總公司高級管理人員，與副總經理處于同一層次，采取兼任過渡方式。并決定首先在九個工程局推行企業總法律顧問制度。之后下文成立了總公司法律事務部，任命了總法律顧問，從人員和機構設置上保證了試點工作的開展。同時，總公司還發布了《中國鐵路工程總公司2003年法律事務工作要點》，其中對開展試點工作進行了專門部署。在年初召開的全公司系統領導干部會議上，總經理秦家銘在講話中多次強調試點工作的重要性，并對推行和建立企業總法律顧問制度提出了要求，做出了具體安排。
為了推動試點工作，總公司還在京召開了所屬九個工程局推行企業總法律顧問制度座談會，總公司總法律顧問和各局主管領導及法律事務機構負責人參加了會議。會上，大家暢所欲言，談設想，提建議，表示將以高度的責任感和使命感，盡職盡責，做好這項工作。會后形成了《會議紀要》，下發到了總公司所屬各單位。同時還在《中國鐵路工程報》的重點版面，報道了會議情況，全文轉發了座談會《會議紀要》，進一步推動了試點工作的深入。
（二）落實制度，健全機構，保證試點工作的順利進行。抓好企業規章制度建設，建立健全法律顧問機構，是開展試點工作的重要環節。為此，總公司從整章建制入手，先后制定了一些工作職責和管理辦法。為了明確分工，落實責任，總公司發布了總公司總法律顧問、總法律顧問助理、法律事務部部長、法律顧問崗位職責及法律事務部工作職責。同時，總公司法律事務部研究制定了《中國鐵路工程總公司合同管理辦法》，共計11章112條，涉及到合同管理的各個環節，特別突出了企業法律顧問的事前預防把關作用，明確規定了非經企業法律顧問審核不得簽署合同。還起草完成了《中國鐵路工程總公司法律事務工作暫行辦法》，共計19章148條，從企業法律顧問地位、資格到總法律顧問、法律事務機構的設置，從法律咨詢、參與企業重要經濟活動、授權管理、知識產權管理、工商登記管理、債權債務管理、工程索賠管理、證據管理、糾紛處理、外聘律師及公證事務管理等到法律顧問獎懲，基本上涵蓋了企業法律顧問的全部工作，目的是通過該辦法的執行，進一步規范法律顧問工作，使之系統化、程序化、制度化，努力構建企業防范經營風險的法律保障體系。該辦法已經下發所屬企業征求意見，計劃于九月頒行。
在試點工作中，總公司重點抓了法律顧問機構的落實。發布了《關于在總公司所屬單位推行企業總法律顧問制度的指導意見》，對“三個到位”提出了具體要求，明確規定“企業應獨立設置法律顧問機構，在企業中真正成為與經營、財務等部門處于同一層次的職能部門”。按照總公司的要求，各工程局制定了本企業建立總法律顧問制度的實施方案，并得到了總公司的批復。在批復過程中，總公司認真把關，嚴格按文件精神辦，對于不設總法律顧問或不獨立設置法律顧問機構的單位，有的將方案退回要求重報，有的在批復中明確提出改正要求。到目前為止，根據各工程局所報方案及總公司的批復，九個工程局全部設立了總法律顧問（副局級），均采取兼任過渡方式，現職法律顧問中，有5名法律顧問被任命為副總法律顧問或總法律顧問助理；有2個副處級部門升格為正處級部門，有3個正科級部門直接升格為正處級部門。現九個工程局的法律事務機構中有八個為中層（正處級）部門，定員由29人增加到37人。
（三）積極承辦法律事務，為企業發展服務。總公司法律事務機構自開展企業總法律顧問制度試點工作以來，在落實階段性任務的同時，積極開展法律事務工作，在參與改革改制、主輔分離等重大經濟活動、審查合同、草擬和審查企業重要規章制度等方面，發揮了重要作用，提供了優質高效的法律服務，收到了較好的效果。總公司領導在生產經營活動中經常主動聽取法律顧問的意見。截止目前，總公司法律部承辦涉法事務標的額已超過40億元人民幣，其中不乏涉外項目，認真、優質的服務得到了廣泛的認可。
二、對試點工作的認識和體會
自改革開放后，企業法律顧問制度經過20年的發展，經歷了風風雨雨，艱難曲折。自1997年原國家經貿委頒布了《企業法律顧問管理辦法》之后，企業法律顧問工作邁上了新臺階，逐步走向規范化、制度化，取得了長足的進步。2002年7月，國家七部委辦聯合下發了《關于在國家重點企業開展企業總法律顧問制度試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），它在中國企業法律顧問制度發展史上，具有里程碑意義。它是落實“三個代表”重要思想的具體體現，是貫徹“依法治國、建設社會主義法治國家”基本方略的實際行動，是應對入世挑戰、全面提高國際競爭力的一項重要舉措，也是企業制度創新、管理創新的有益探索。特別是國有資產管理體制改革后，國有資產監督管理委員會代表出資人行使權能，國資委對國有資產保值增值的功能凸現。企業法律顧問是維護國有資產安全的重要力量，承擔著重要的職責。職責靠制度作保障。因此，建立企業總法律顧問制度對國有重點企業而言，更體現出必要性和緊迫性。
（一）主管部門的有力推動，定標準、提要求，是建立企業總法律顧問制度的強大動力。實踐證明，在現階段，如果沒有有關主管部門強有力的推動，這項工作是很難成功的。《指導意見》的出臺是及時的、必要的。國資委作為出資人代表，以出資人的身份，對企業法律顧問工作提出意見和要求，無疑會對這項工作產生前所未有的推動作用。
（二）決策層認識到位，實現堅強有力的領導，是企業建立總法律顧問制度的首要前提。總公司能夠申請作為首批中央指導的試點企業，得益于上級部門對總公司的關心和支持，得益于總公司領導具有較強的市場規范意識和法制觀念，對實現依法治企、特別是依法決策的決心，對企業法律顧問工作的高度重視。在2002年初，秦家銘總經理就提出把企業法律顧問隊伍作為總公司重點建設的六支隊伍之一。在《中國鐵路工程總公司法律宣傳教育第四個五年規劃中》，也把加強企業法律顧問機構建設，建立和健全各項法律顧問制度，培養和吸引高素質企業法律顧問人才作為總公司“四五”普法的一項重要內容。在研究總公司建立企業總法律顧問制度的總經理辦公會上，秦家銘總經理、石大華書記不僅對建立企業總法律顧問制度態度堅決，而且對工作部署做出了重要指示。實踐充分證明，只有高層認識到位，思想高度一致，中層才能推動有力，實施有效，基層才能廣泛參與，有序操作。可以說，決策層重視的程度，領導人的力度，直接決定了企業總法律顧問制度推行工作的高度、深度和滿意度。
（三）吃透精神，深刻領會《指導意見》，是建立企業總法律顧問制度的基礎。《指導意見》是企業推行、建立總法律顧問制度的綱領性文件。從總公司領導到承辦部門，不斷加深理解，領會精神實質。通過認真學習，使我們對建立企業總法律顧問制度的重大意義、基本原則、目標要求由比較含糊到逐步明確，從而為這項制度的建立和推行奠定了良好的認識基礎。特別是通過對“一個健全、兩個提高、三個到位”要求的學習和領會，使之成為總公司及總公司所屬單位在建立企業總法律顧問制度中堅定不移的基本原則。
（四）合理規劃，統籌安排，是建立企業總法律顧問制度的重要環節。從2002年8月開始到2003年1月，總公司法律事務部門重點對所屬九個工程局的企業法律顧問工作進行了調研，掌握了情況，并在調研過程中，通報了《指導意見》的重要精神。總公司本部設立了總法律顧問和法律事務部后，在積極制定和履行職責的同時，立即對在總公司所屬單位推行企業總法律顧問制度的工作進行了部署。通過轉發《指導意見》，宣傳國家政策；通過發布2003年《法制工作要點》，納入工作日程；通過召開座談會，廣泛聽取各單位意見；通過制定實施辦法，實現可操作性；通過總公司領導干部會議，布置工作任務；通過報紙媒體，提高這項工作的“知名度”。經過精心安排和組織，使得這項工作正在按計劃穩步推進。
（五）抓住重點，強化職能，是建立企業總法律顧問制度的關鍵。企業建立總法律顧問制度是實現企業對生產經營全過程的法制化管理的系統工程，是企業防范經營風險的法律保障體系，涉及機構設置、人員配備、制度建設等方方面面。作為一項新興的制度，總法律顧問制度不可能一蹴而就。結合總公司的實際，抓住“制度建設”這個綱不放，立足重點突破，循序漸進。鑒于合同管理是企業法律顧問的一項重要工作，又能充分體現預防為主的要求，因此，把制定一部既能反映企業實際，又能防范法律風險的《合同管理辦法》作為一項重要工作。通過這項工作，逐步帶動企業法律顧問的相關工作，強化企業法律顧問的參與意識、預防功能。
（六）廣大企業法律顧問積極參與，上下聯動，是建立企業總法律顧問制度的保證。企業法律顧問制度的發展，是與企業法律顧問本身分不開的。法律顧問正是通過辛勤工作，取得社會的認可，同時推動制度建設的發展。在肯定成績的同時，如何追求更大的發展，如何體現更高的服務水準，這本身也是總法律顧問制度的內在要求。總公司在推行和建立總法律顧問制度伊始，就再三強調：建立總法律顧問制度，不是總公司本部自己的事，也不是哪一個人的事，而是所有法律顧問的事；它不是一件被動完成的工作，也不是一件應景的擺設，它是全體法律顧問共同的事業，是一項需要傾注熱情和心血的長久的事業。惟有如此，這項事業才能長久，才有生命力。作為先行一步的總公司所屬九個工程局，有的召開法律顧問工作會議，有的召開座談會，積極探討如何建立總法律顧問制度和建立一支什么樣的法律顧問隊伍。
三、試點工作的效果和遇到的主要問題
試點工作至今半年有余，盡管有的工作才開始做，還有許多工作未進行，但效果仍然是明顯的：
（一）通過在總公司系統建立總法律顧問制度，各級領導依法治企的意識和對企業法律顧問作用的認識進一步加強。建立企業總法律顧問制度的過程，本身就是一個宣傳法治的過程。宣傳和推動企業法律顧問工作，從未達到今天這樣的高度、廣度和深度。
（二）法律顧問層次得到提升，法律顧問隊伍得到一定程度的加強。在企業的決策層，有了代表法律顧問的聲音，法律顧問參與企業決策和企業重大經濟活動的途徑進一步理順。九個局一級法律事務機構定員由原29人增加到37人，隊伍逐步得到加強。
（三）激發了廣大企業法律顧問的積極性和工作熱忱。通過設立總法律顧問，大大提升了法律顧問在企業中的地位，反映了法律顧問的工作價值，激發了法律顧問的歸屬感和進取心。
在取得成效的同時，由于歷史的原因，試點工作仍然面臨著一些問題，主要是：
（一）企業領導人員，特別是決策層依法治企，依法決策的意識和對企業法律顧問工作重要性的認識程度有待于進一步提高。從各單位設置法律事務機構可以看出，有的單位領導是口頭與行動都重視，而有的單位領導口頭很重視，一到行動上，找原因、找理由，就是不做。因此真正提高企業領導人員的法律意識還有很多工作去做。
（二）“事前預防為主”的企業法律顧問工作原則尚未得到很好的貫徹落實。即便是法律事務機構升格了，職責寫到紙上了，但人員不增加，現狀未改變，工作重心和職能作用仍停留在“事后補救”上的現象較為普遍，過分強調企業法律顧問的訴訟職能，法律顧問扮演“消防隊員”的角色沒有得到根本改觀。
（三）各單位企業法律顧問工作的發展極不平衡。從工程局現狀考察，有的工程局有二十余名，有的工程局僅有四、五名；從局屬各處級單位講，有的有機構無人員，有的有人員無機構，有的無機構也無人員，企業法律顧問難以連成體系。這種狀況不加以改變，企業總法律顧問制度很難取得深入。
（四）缺乏有效的激勵機制，隊伍不穩。企業法律顧問是企業管理層中特殊的群體，由于他們做出的成績與地位和待遇失衡，只要和社會律師稍一比較，差距十分明顯，法律顧問不安心工作，流失現象比較嚴重。長此以往，勢必導致隊伍不穩，甚至影響企業法律顧問發展的大局。
（五）企業法律顧問隊伍的素質需要不斷提高。企業法律顧問是既要懂企業經營管理又要懂法律的復合型人才，企業法律顧問只有不斷地提高自身素質，才能不斷滿足企業的生產經營的需要。這需要企業法律顧問自身的努力，同時需要企業領導的關心和重視。
四、關于下一階段試點工作的安排
在前一階段，總公司建立企業總法律顧問制度取得了階段性成果，但離上級的要求、離規劃的目標還有很大差距。總公司決心在“三個代表”重要思想指引下，繼續貫徹落實《指導意見》，積極按照國資委的要求，學習兄弟單位的先進經驗，重點做好以下幾個方面的工作：
（一）進一步落實《中國鐵路工程總公司建立企業總法律顧問制度的實施方案》。該方案對企業總法律顧問試點工作進行了階段性的部署，要循序漸進，狠抓落實。特別是對已推行總法律顧問制度的九個工程局，要努力落實總法律顧問職責，健全總法律顧問制度，總公司法律事務部將指導和幫助這九個工程局落實試點方案。
（二）進一步建立健全企業法律顧問工作的有關制度，積極探索企業法律顧問制度的科學內涵，完善內部法律監督機制。開展企業總法律顧問制度試點重在制度建設，要在前段工作的基礎上，盡快起草、修訂、完善企業法律顧問工作制度、企業法律顧問繼續教育制度、企業法律顧問工作評議制度、企業法律顧問獎懲制度等，依法規范企業法律顧問的地位、條件、主要職責，逐步使這項工作走上法制化的管理軌道。
（三）加強法律顧問隊伍建設，配齊配強人員。要通過舉辦各種培訓班、專題講座、組織學習考察等各種形式，對現在企業法律顧問進行培訓，不斷提高他們的政策理論水平和業務素質。特別要重視對企業總法律顧問的培養和企業總法律顧問后備人才的培養，不斷提高他們的領導能力和決策水平，以適應新形勢發展的需求。
（四）總結經驗，查找不足，不斷推動試點工作的深入。要在試點工作中，認真總結試點工作的基本做法、經驗和體會，及時向國資委匯報工作進展情況，學習兄弟單位的先進經驗和做法，查找問題和差距，改進和完善有關制度和措施，積極引導總公司所屬其他單位（工廠、設計院、研究院）法律顧問制度的建立、健全工作，不斷把企業總法律顧問制度試點工作引向深入。
（摘自中國鐵路工程總公司總會計師、總法律顧問李建生在中央企業總法律顧問制度試點工作座談會上的發言）